社科在线徐凤辉
中国人口高质量发展，不仅是人口数量问题，更是人口结构优化、素质提升与代际和谐的有机统一。新时代中国人口高质量发展战略，既需要短期内坚持经济激励与服务供给并重，也需要中长期通过制度创新和生育文化重构，建立健全可持续的生育支持政策体系。其中，降低流动家庭“三育”成本是建立健全生育支持政策体系的重要内容。从优化生育政策到建立健全生育支持政策体系
中国生育政策经历了长期的优化过程，从“数量管控”转向“质量提升”，继而建立健全生育支持政策体系以降低家庭生育负担，不断推进人口高质量发展。
1970—2013年严格控制阶段：从1973年的“晚、稀、少”至1980年提出“一孩政策”，政策重心是“严控数量，一孩为主”，实现了生育率的快速下降，因人口过快增长对资源的承压得以缓解，人口红利得到有效积累；2013—2021年逐步放开阶段：从“单独二孩”“全面二孩”，到“全面三孩”，政策重心是“促生育与优服务并重”，探索生育配套支持，实现了生育率短暂回升；2021至目前支持体系深化阶段：聚焦构建生育友好型社会，政策重心是降低“三育”成本，提供包括婚嫁、托育、教育、住房等全生命周期的生育服务配套支持，生育质量得以进一步提升，但也衍生出生育区域分化现象。流动家庭“三育”成本，是制约生育支持政策体系的关键因素
随着改革开放之初家庭联产承包责任制的实施，大量的农业剩余劳动力开始向城镇迁移，上世纪90年代初更是演变为“民工潮”，出现了大规模的流动家庭。
农业劳动力过剩和城乡收入差距是“乡—城”转移的主要推动力。由农业向非农职业的转换，既是农民适应政策调整与社会变迁的家庭决策结果，也客观上为中国城市经济发展释放超级人口红利。劳动力无限供给长时间延缓了资本报酬递减现象的发生，剩余劳动力带来的资源重新配置效率也成为全要素生产率提升的主要来源，推动中国经济长期、稳定和高速增长。但流动家庭在“乡—城”迁移过程中，面临经济整合、文化接纳、行为适应、身份认同等环节的城市社会融入问题，涉及生育、养育和教育的“三育”成本就是其具体体现。
流动家庭的生育成本，兼具城市消费刚性与返乡回流选择性。一方面，由于多数流动家庭以父系收入为主要经济支撑，且家庭主要劳动力集中在城市低端就业市场，流动家庭存在就业不稳定、工资水平偏低、生育保险不健全的不利境况，通常情况下无法承受城市增速较快且高昂的生育成本。另一方面，得益于我国始终深刻把握土地和“三农”问题在中国政治经济中的特殊地位，始终坚持家庭联产承包责任制的连续性和长期性，保障了农业户籍流动家庭对土地的占有权，维持了其较高水平的生育惯性。此外，农业户籍劳动者的生育需求由内隐到外显包括终极意义、情感、继嗣、社会性、生存性等需求，极具传宗接代和功能主义，使得理性的流动家庭在面临较高城市生育成本时，母亲选择返乡留守，同时借助宗族网络支撑的传统互助体系，以较低的成本生育和照料子女。
流动家庭的女性承担了更高的养育成本。养育孩子占用母亲的大量时间，并增加了已育女性再就业的难度。或选择劳动时间较少的非全日制工作，或直接退出劳动力市场全职照料家务，是市场经济中多数女性面临的艰难抉择。流动家庭根植于传统农业文明，深受儒家父权文化的影响，女性承担更多家务劳动且不因其外出就业而减少，由此面临养育子女与承担家务的双重责任。此外，流动家庭女性偏爱传统家庭结构。随着生育政策放开后，生育多孩成为她们的家庭责任，其往往选择回乡养育多孩而放弃留城就业，因此间接增加了养育成本。
户籍制度限制提高了流动家庭随迁子女的教育成本。受传统观念影响，中国社会普遍重视子女的教育问题，各阶段教育可行性也是流动家庭迁移的重要考量。制度限制是约束流动家庭随迁子女接受义务教育的最根本因素，包括户籍地就近入学的教育政策等。相比义务教育，异地高考门槛更是随迁子女不可逾越的鸿沟。2012年，教育部、发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部发布《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求地方根据本省情况确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件。这一背景下，各地陆续出台允许随迁子女在流入地升学考试的政策方案。截至2016年，各省异地高考方案均已全部出台。但实际准入门槛设置差异较大，放开口径不一：北京、上海与广东等省市，异地高考采用积分制或满足一定社保缴纳年限，准入门槛较高；福建、江苏、黑龙江等省份，仅需提供相关证明便可在流入地读高中，准入门槛较低。较高的入学门槛，是流动家庭作出返乡选择的重要原因。
针对流动家庭现状，建立健全生育支持政策体系
服务社会主义现代化建设，须优化生育政策、建立健全生育支持政策体系，改善居民的生育意愿与偏好，逆转人口结构老龄化趋势，促进人口高质量发展。但各因素之间的交互作用，加之生育支持政策体系的碎片化，影响了生育政策的优化效果。
在“乡—城”间的“候雁式”频繁迁移过程中，生育优化政策在一定程度上将作为全社会生育主力军的农业户籍劳动者推至经济与生育的两难抉择境地。解决问题的关键，在于政府部门应围绕流动家庭的婚、孕、产、育、教等现实需求，建立健全有针对性的生育支持政策体系。
——推进城市基本公共服务共享，降低流动家庭的生育成本。提高医疗服务可及性，打通和简化流动家庭生育、养育相关的异地医保报销流程，推进孕妇产检分娩费用、随迁未成年子女医疗费用的跨省直接结算。将多孩流动家庭优先纳入保障性租赁住房分配序列。试点农民工育儿无忧计划，整合“医保即时结算+社区托育+住房补贴”，降低流动家庭的生育成本，提高流动家庭在迁入地的多孩生育率。
——完善流动女性的就业支持，降低流动家庭的养育成本。通过完善法律、政策引导和财税激励等路径，培育社会对生育和养育期女性的就业权益保护意识，尤其为流动女性提供更多的就业机会与就业福利，提高流动女性的市场劳动参与度。完善普惠性托幼服务，在流动家庭聚居区设立普惠性社区托育点，鼓励用工企业共建共享托育园。开发灵活就业岗位，允许妇女带娃上岗。同时，完善随迁子女幼托服务的政府补贴机制。
——逐步打破户籍绑定的教育资源分配模式，降低随迁子女的教育成本。教育是提高人口素质的重要途径，也是推动“人口红利”向“人才红利”转变的关键。有条件的城市可逐步消除随迁子女的入学门槛，积极贯彻以流入地政府管理、公办学校为主的中央教育政策方针，取消社保年限、居住证积分等附加条件；严查公办学校变相收取“赞助费”或“借读费”。实行“财政补贴+公益价格”模式，推行课后托管服务，依托社区图书馆、青少年宫提供免费兴趣课程，替代校外高价培训班。扩大异地中考普惠性政策。此外，还可推广教材循环使用，发放“教育补贴券”用于购买校服等，压减随迁子女隐性教育支出。
——发展县域经济圈，实现劳动者工作与生活的有效平衡。工作与婚姻、家庭的平衡问题，日益制约劳动者跨地区流动。异地分居，加之抚养重任与赡养负担等，导致大量留守妇女离家出走或主动离婚。农村高离婚率所衍生出的留守儿童心理健康问题，以及留守老人隔代照料、隔代教育的能力不足问题，已成为制约男性劳动者“乡—城”流动的最大阻碍。流动人员是发展县域经济、搞活民营经济、实现乡村振兴的重要力量。可通过产业升级发展具有特色的县域经济圈，围绕农业与农村经济创造更多就业岗位，适度实施农产品保护价格提高农业收入，并提升农村基本公共服务资源配置，为流动人口的工作与婚姻、家庭平衡创造更好条件。
（作者系首都经济贸易大学劳动经济学院助理教授，劳动经济系副主任）
