社科在线唐秋鸽 陈梁 王挺
水利建设任务繁重且投资需求巨大，在全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行背景下，REITs发行有效破解社会资本特别是民间投资进入水利领域的难题，同时，构建起基础设施存量资产与新增投资之间的良性循环机制，蕴含着撬动万亿级资本市场的巨大力量。
银华绍兴原水水利封闭式基础设施证券投资基金（以下简称汤浦水库REITs项目）作为浙江省内水利领域REITs的成功实践，为更多水库存量资产的盘活提供了可复制、可推广的参考案例。汤浦水库REITs项目的成功经验
汤浦水库REITs项目于2024年11月8日成功上市，募集资金规模近16.97亿元，净回收资金用于浙江镜岭水库工程建设资本金。其底层资产主要为绍兴市汤浦水库工程30年蓄水、取水及销售等“经营收益权”，汤浦水库坐落于绍兴市上虞区汤浦镇，是一座以供水为主，兼顾防洪、灌溉的大（Ⅱ）型水利工程。总库容2.35亿立方米，近十年年均供水量3亿立方米以上，近三年营业收入均达2亿元以上，收益持续稳定。
该项目的成功经验包括：一是分类有序全盘摸底优质资产，匹配基础设施REITs梯度培育模式。根据“规模先大后小、盘活先易后难、需求先急后缓”的原则，引入专业的咨询机构梳理底层资产且建档立卡，构建基础设施REITs梯度培育机制。目前已形成公募REITs、私募REITs、CMBN、CMBS、CB等多种盘活模式，系统构建了“资产形成—提质增效—私募—投资—公募—再投资—扩募”的资产盘活完整孵化培育机制，打通了政府投资领域“投融建管退”全链条，形成了存量带动增量的良性循环。
二是聚焦统筹推进，全市协同专班运作促落实。绍兴市组织做好申报工作，纵向构建“市级专班把方向、集团专班促落实、服务机构谋方案”三级联动机制，横向构建“12+2”市级部门、区县（市）合力攻坚机制，组建由市委常委、常务副市长领衔，发改、财政、自规、水利等12个部门参与的工作专班，对照申报全链条要求和汤浦水库基础条件，梳理出10大类34项具体任务，逐项研究具体实现路径，解决了权证办理、授权经营、资产重组等重点难题，全面保障项目顺利推进。
三是聚焦合规要求，明晰底层资产权属关系。按照“统盘考虑、先易后难、分步办理”工作思路，各部门通力协作，基于专业机构发行条件梳理，补充开展土地、房屋测绘等基础工作，协调土地划拨或出让、权属争议、测绘成果等，分类制定了汤浦水库合规手续补办路径，相关经验已形成《关于推进绍兴市水利工程不动产权登记工作的指导意见》。同时，开设资产清障绿色通道，最大限度简化审批流程。
四是聚焦项目运营，多项机制保障项目稳定发展。一方面，创新构建所有权、控制权、在建工程保护机制。采取授权经营模式，明确供水、防洪、环境保护、应急调度等责任；原始权益人签署一致行动协议，认购51%基金份额实现对REITs基金和底层资产的份额控制；通过“委托包干代建方式”实施在建工程，最大程度保障投资者可供分配现金流的稳定性。另一方面，采用“运营管理统筹+运营管理实施”双机构管理模式。运营管理统筹机构负责政策沟通、原水业务营销及各项安全生产及工程技术服务的指导和监督；实施机构负责基础设施专业化管理，包括水库巡护、运行调度、防汛抗旱调度等。
五是聚焦长期发展，水价改革与扩募平台双发力。一方面，探索与发行REITs相适应的水利工程供水价格形成机制，调整水库原水价格。另一方面，在全国首创涉水资产REITs平台，择优将全市原水、供水、污水处理等符合条件的涉水资产分步纳入扩募范围。目前，已完成1个水库、2个生活饮用水厂、1个工业水厂、2个城镇污水处理厂等涉水资产整合，整合规模约90亿元。
水库存量资产盘活意义重大
以浙江省为例，水库存量资产盘活不仅仅是 “资产再利用”，更是激活水利行业长期发展动能的重要抓手，其核心意义集中体现在三个维度：
——弥补水利领域扩大有效投资资金缺口。浙江水利聚焦加快构建与全省经济社会发展和生态文明建设相适应的水安全保障体系，初步谋划了“十五五”期间的水利发展蓝图——505个项目、总投资1.05万亿元。在当前财政紧平衡背景下，面对如此巨大的资金需求，需要找寻新的资金来源，在不增加政府债务情况下化解资金需求压力，尤其是弥补项目资本金缺口。REITs作为权益类金融工具，能在不增加债务情况下吸引社会资本进入，切实减轻地方财政投资压力。
——发挥存量水利资产效益形成投资良性循环。浙江省存量水利资产庞大，经营收益稳定，为REITs发行奠定了坚实基础。截至2024年，全省水利存量资产超3000亿元，其中水库工程4271座，资产超500亿元。随着浙水安澜等重大工程推进，预计2025年资产总量将突破4000亿元。这些水库不仅在防洪、灌溉等方面发挥了重要作用，同时也能获得供水、发电等经营性收益，为REITs发行提供了优质的基础资产。据测算，存量水利工程每年的供水、发电等收益超100亿元。若这些资产能通过REITs等模式有效盘活，将为全省水利高质量发展提供有力资金保障。
——助力地方水利企业提质增效。水利基础设施项目完成周期长、资金规模大、回收期长，作为项目业主的水利企业通常需要通过融资筹集资金，杠杆率较高，不少企业的资产负债率已处于负债合理区间上限，持续健康发展的后劲不足。通过REITs发行，能帮助企业做大资产规模，优化资本结构，降低负债率，推进国企提质增效。此外，在一定程度上助力国企信用与融资能力提升。如绍兴原水集团在REITs发行后获AAA主体信用评级。同时建立REITs平台后，国企可常态化扩募，为后续融资及资本运作奠定基础。REITs的成功发行还提升了企业的市场化运作能力，推动公司治理和运营效率优化。
推进水库资产REITs发行相关建议
水利基础设施REITs发行主要存在三方面难题。一是水库资产权属不清晰。申报项目应权属清晰、资产范围明确，底层资产完整，发起人（原始权益人）应依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权。二是项目申报合规要求高。项目申报应手续齐备，申报项目土地使用依法合规等。三是可能存在扩募能力不足的问题。项目发行时要求发起人（原始权益人）具有较强扩募能力，后期扩募项目原则上不低于拟首次发行资产规模的2倍，而有些申报项目所在地无已建或在建同类水利项目，难以满足要求。
为推进水利基础设施REITs发行，我们建议：
首先，优化顶层设计，持续高位推进。一是积极推动顶层设计。省级层面牵头完善体制机制保障，组建省级REITs工作领导小组，健全省市县三级协调工作机制，完善REITs项目常态化储备机制，健全项目申报推荐程序，健全REITs财政支持制度等。二是强化统筹规划力度，分阶段有序推进。以县域为单位，筛选收益稳定、权属清晰的水库项目开展研究论证。同时，以市级为单位，整合供水、污水处理等资产，做大做强涉水REITs平台。三是继续深化水价改革。探索与发行REITs相适应的水利工程供水价格形成机制，提升原水销售业务的毛利率，满足REITs项目发行要求。
其次，聚焦合规要求，明晰水利基础设施产权。一方面，组建相关专班，加强部门协同。协同多部门共同推进资产权属界定、投资管理合规手续等问题解决。另一方面，加快推进水利不动产权确权登记工作。系统梳理投资审批流程，逐项比对建设周期内的法律法规更迭情况，确定投资手续合规性。建议水利、自然资源、国资委等部门形成共识，分类制定合规手续补办路径，逐项完成补件。
最后，积极引进市场化运作。一是研究REITs扩募机制。开展扩募研究，推进涉水资产整合。二是探索多元化水利投融资方式。引导各地根据项目成熟情况，用好各类金融工具，探索构建Pre-REITs培育孵化、私募REITs运营提质等金融工具。三是支持地方水利投资平台做大做强，探索推进投融资试点。鼓励将水库、引调水及其他水利优质资产注入地方水利投资公司，通过股权投资、多业务融合、合作经营和发行企业债等多种直接融资方式，做大平台资产，增强市场化运作能力。四是前置专业机构介入，健全专业服务体系。有序组织证券公司、法律机构等开展前期方案对接，协助开展REITs申报解读、合规手续梳理、方案策划等，为REITs发行出谋划策。
（作者唐秋鸽系浙江省新征程财税研究院助理研究员，陈梁系浙江省财政厅农业处四级调研员，王挺系浙江省水利发展规划研究中心高级工程师）
