社科在线曹堂哲 杨威
自党的二十届三中全会提出“深化零基预算”后，我国零基预算改革步入全面深化阶段。2024年财政部选取16个中央部门开展零基预算改革试点，并在年底推动包括零基预算改革在内的11项地方财政科学管理改革试点任务的实施。2025年《政府工作报告》提出“支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”，财政部持续加快零基预算改革试点扩围拓面，第二批中央部门试点工作有序推进。
对预算支出进行逐项审查、科学合理测算预算规模，是零基预算的关键环节和重要内容。深化零基预算改革对绩效目标审核、事前绩效评估、绩效评价、预算评审、支出标准体系等工作提出新要求：即需要以绩效为引领，将评估、评价和评审手段综合集成为“大评审”理念，开展综合性支出审查，服务于零基预算编审和全过程管理。
绩效导向的“大评审”概念界定
“大评审”从美国知名公共预算学者艾伦·希克提出的预算资源申请、资源批准、资源保护三要素理论出发，将所有“资源保护”的工具、技术和方法统称为“大评审”。资源保护的主要功能是对各支出机构的预算要求进行评估和筛选，同意某些预算要求而拒绝另一些预算要求，支持那些有生产效率的资源申请而抵制那些没有效率的资源申请。
“大评审”是一种系统集成的预算评审理念，即将预算评审作为介于资源申请和资源分配之间的资源保护职能的实现方式，通过事前绩效评估、绩效评价、项目清理整合、支出标准审核、成本效益分析等评估、评价、评议、审查和论证活动，完善资源申请和资源分配的共同“对话”规则，消除预算申请和预算分配之间的信息不对称，为预算编审提供技术支撑，推动实现财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化，提升财政科学管理水平。
在实践中，“大评审”包含了绩效目标审核、事前绩效评估、成本预算绩效分析、支出标准审核、绩效评价等预算管理活动，被称为“预算绩效管理”“预算编审、评审、测算”“支出标准建设”等工作的系统集成。2023年财政部印发的《预算评审管理暂行办法》明确“预算评审是指各级财政部门对部门预算项目资金需求、支出标准等开展的评审活动，为预算编制、预算绩效管理等提供技术支撑”，评审活动的形式和技术支撑具有很强的延展性，介于预算申请和预算分配之前的评估、评价、评议、审查和论证活动都可以纳入预算评审的概念范畴。
以绩效为导向的“大评审”包含事前评估、绩效目标审核、绩效评价、成本绩效分析结论审核等绩效管理内容，同时又将经济、效率、效益等绩效理念融入“资源保护”职能发挥的各项评审、审查和论证活动中，寻找到预算申请和资源分配的“绩效公约数”。
绩效导向的“大评审”实践经验
中央部门零基预算改革试点的实施过程分为部门申报、财政部开展部门零基预算评审和部门重新细化和规范部门预算管理等。其中，部门零基预算改革的抓手就是财政部开展的“部门零基预算评审”。
一是基于部门核心职能与战略目标，按“职责—目标—任务—项目—经费”逻辑重构支出结构，打破部门壁垒，实现项目与职能精准匹配，确保资源聚焦核心绩效目标。
二是围绕项目“该不该做、怎么做和花多少钱”开展“大评审”。对新增项目实施事前绩效评估，核定规模；对存量项目开展绩效评价调整安排，并将重点项目绩效纳入人大监督，强化绩效问责。
三是建立以成本和绩效基线为导向的支出标准体系，将项目支出标准作为预算编制评审的核心依据，推动部门标准向财政标准转化。
四是实施分类绩效约束，对大事要事类项目强化总额控制，对日常履职类项目实行“新增任务不增支”机制，倒逼部门建立“主动控效”的主体责任。由此，评审范围从单项（单个项目、专项和财政支出政策）拓展至部门整体，通过集成职责梳理、分类保障、目标审核等举措，建立“职责—任务—项目—资金”的强关联链条，使绩效信息贯穿评审全流程，实现破基数、保重点、促统筹、提绩效、核成本、出标准，提高部门预算科学管理水平。
国际层面，英国自20世纪90年代构建以中期支出审查（Spending Review）为核心的框架，其核心逻辑在于：明确政府目标与优先事项，设定跨年度关键衡量指标；依据优先级为部门分配3—4年收支计划，包括支出限额；通过部门审查将资源与“目标—举措—指标”紧密挂钩，近年来更强化成本效益分析与社会公平绩效维度。以国家战略目标为绩效统领，通过跨期绩效规划、成本效益量化、跨部门协同评审，实现政策目标与资源配置的精准匹配。
构建绩效导向的“大评审”体系
与零基预算要求相比，我国预算管理的资源保护职能仍面临“碎片化”“评用脱钩”“评审与绩效融合不充分”等问题，亟须深入贯彻绩效理念，系统构建并推广绩效导向的“大评审”体系。
第一，强化统筹整合。将零基预算理念作为各项预算管理工具协同运转的整合平台。以绩效目标实现为牵引，处理好与支出标准建设、预算评审、项目库管理等手段之间的关系，明确各自功能定位与衔接路径，统筹部署、协同推进。推动财政管理理念由“多点并行”向“统筹融合”转变，夯实“大评审”体系运行的理念基础和制度根基，做好财政资源保护的“守门人”。
第二，纵向贯通管理。传统的绩效管理工作往往沿着“事前—事中—事后”的时间轴推进，与零基预算编制在特定时间段要求提供全面的绩效信息的要求不完全吻合。未来，应以项目库为基础管理单元，对每一个项目标记新增、执行、到期、评估、延续、退出等运行状态，据此选用匹配的绩效管理方式，实现绩效管理与项目生命周期的深度融合。各类绩效结果也要反哺预算编制、项目调整、政策修正，形成零基预算的闭环机制。
第三，夯实成本基线。完善支出标准与成本预算绩效管理体系建设，为“大评审”提供可执行、可量化的“基准线”。统筹成本预算绩效分析和重点绩效评价，重点选择标准不完善、老旧过时的项目；定额补助测算依据不充分的项目；同类事项预算编报标准统一的项目等开展成本预算绩效分析，健全部门预算项目绩效目标指标体系和支出标准体系。
第四，以评促改提质。将“大评审”作为部门开展零基预算编制的制度规范与实践指引，通过“以评促建、以审促改”，规范部门预算申报行为，将评审结果作为预算安排的重要参考，推动财政部门以发展规划和绩效目标为导向合理配置预算资源，增强预算管理的前瞻性和精准性；通过“大评审”系统梳理部门预算项目的政策依据和立项合法性，健全制度规则体系，推动预算管理法治化；通过优化支出结构、完善绩效目标与标准，推进预算管理科学化与标准化；通过细化项目文本模板、健全管理制度，全面提升预算管理的制度化、规范化水平，为财政管理现代化夯实基础。
（作者单位：中央财经大学、北京成本绩效管理技术研究院有限公司）
