社科在线何代欣 崔孟奇
在实现“十四五”规划目标任务的关键一年，积极的财政政策要持续用力、更加给力，在赤字率、政府债务、政策协同以及支出结构多个方面作出努力，为实现“十五五”良好开局提供有力保障。
利用赤字空间，推动经济回升向好
当前，全球经济面临诸多不确定性，传统财政规则与限制受到挑战，财政赤字率关系财政力度大小，是重要的财政政策强度信号，对于稳定预期、提振市场信心具有关键作用。
一方面，应适度提高财政赤字率，从健全财政向功能财政理念转变，从盯住赤字率转变为注重财政功能。要采取更加积极的财政政策，提升对赤字率的容忍度。3%的赤字约束来自欧盟的《稳定与增长公约》。然而，当前许多西方国家在经济形势出现变化后，为寻求积极的财政政策已经突破了这一约束。根据欧盟委员会发布的经济数据，2023年约有12个欧盟国家赤字率超过3%。其中，法国、比利时、西班牙等国的赤字率超过了4%，罗马尼亚、匈牙利、波兰、斯洛伐克、意大利、马耳他等国的赤字率超过5%。在金融危机时期，美国赤字率一度突破了10%。赤字率是具有显著意义的政策信号，市场主体十分关注，在需求需要被积极、准确回应，市场信心需要被充分、大力提振的情况下，提高赤字率实际是传递中央稳定经济的决心和信心，体现政策“更加积极”的鲜明导向。同时，相比其他经济体，我国政府负债率较低，庞大的国有资产规模也为赤字率的提高提供了坚实基础。因此，应根据经济形势和实际需要追加预算，发挥财政逆周期调节功能，走在市场预期之前，有效应对需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力。
另一方面，增加赤字规模有利于缓解地方财政压力，尤其是提高地方可支配财力。目前，我国的赤字规模中绝大部分为中央发行的国债，通过转移支付的形式将资金分配给地方政府，或者是地方政府发行的一般债券。相较于明确了具体项目和用途的专项债，地方政府对转移支付资金更具可支配空间。因此，通过扩大赤字规模、加大转移支付力度的形式能够更好地保障基层财力稳定，缓解地方财政压力，并提高地方政府可支配财力，形成资金合力，提升政策效能，进一步推动地方政府发展经济和改善民生。
增发政府债券，培育壮大新质生产力
推动经济结构转型升级，培育壮大新质生产力需要发挥政府投资的关键性作用。中央与地方应共同发力，多措并举，为应对需求不足、促进经济增长提供必要支持。一方面，发行超长期特别国债，优化政府债务结构，支持“两重”项目和“两新”政策实施。当前，与美国、日本等发达国家相比，我国中央政府仍有较大杠杆空间，超长期特别国债能够在一定程度上缓解地方财政压力，并且有利于降低宏观债务成本，减轻政府部门整体债务付息压力。国家重大战略实施和重点领域安全保障能力建设是经济社会高质量发展的“压舱石”，但这些项目周期长、风险高、收益低，社会资本进入意愿较低，通过发行超长期特别国债可以提升资源配置的整体效率。同时，超长期特别国债支持“两新”意味着财政资金向一般公共预算调入的比例也将增加，这将大幅缓解地方财政因财力不足而导致消费补贴力度不足、企业设备更新支持不足的困难，起到拉动消费、提振需求的作用，并进一步形成对先进制造业和新质生产力的拉动作用。
另一方面，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例，发挥财政资金杠杆撬动作用，优化资本结构。我国地方政府专项债可投向领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施等。然而，目前我国专项债存在着向个别领域过度倾斜的问题，工业园区基础设施建设、收费公路、保障性安居工程是近年来专项债支持的热点领域。因此，在拓宽专项债投向领域的同时，更要优化专项债投向领域，在新能源、新基建、生态环保等领域加大支持力度，合理安排债券发行，及时分解落实到具体项目，形成实物工作量，促进经济可持续发展。同时，提高专项债用作资本金比例，可以降低项目建设投资的门槛，增强项目融资能力，有效发挥财政资金“四两拨千斤”作用，吸引更多社会资本参与到项目中来。为此，应探索专项债与市场化融资协同注资的新模式，减轻地方政府的财政压力。同时，专项债资本金的回笼退出是应当引起注意的关键问题，地方政府需要谋划更多优质项目，通过完善基础设施、加强对重点产业的培育等方式，带动社会资本投资。
增强政策协同，提升政策效能
我国是以垂直化管理为主的单一制国家，政策组合在顶层设计上有制度优势，未来应进一步充实完善政策工具箱，打好政策“组合拳”。
一方面，要做好财政政策与货币政策的外部协调配合。从顶层设计看，财政政策与货币政策有效协调配合至关重要。利用财政政策与货币政策的业务交叉，能够实现两大宏观政策的相互配合。由于我国实行以国库单一账户体系为核心的国库集中收付制度，所有纳入政府预算管理的财政资金均在国库单一账户进行管理，因此，财政活动可能会带来货币供应量的调整。例如，实施增发国债、提高赤字率时，应使用如公开市场操作等流动性货币政策工具，配合财政活动带来的流动性变化。再比如，面对我国区域发展不均衡的现状，部分结构性货币政策工具难以有效引导信贷资源流向特定领域，此时应发挥财政政策直接面向信贷供需方的优势，通过“区别对待”的定向扶持，发挥结构调整的优势，与货币政策配合发力，精准识别目标区域的资金需求，最大化发挥政策传导效能。
另一方面，还要做好财政政策工具之间的内部协调配合。要系统落实一揽子增量政策，为企业纾困，激发市场活力。例如，更多参考供需两端平衡的思路，在对供给侧的企业予以支持的同时，给予消费者更多帮助，这在当前经济环境下显得更为迫切。同时，还要关注政策的方向和力度，精准滴灌，助力实体经济做优做强，推动我国经济持续回升向好。换言之，财政政策工具对经济主体的影响分长期、短期，政策之间有高低组合、前后搭配的特点，不同的组合搭配可能导致企业的差异化行为，需着重关注这种政策内部之间的有效协调配合。
优化支出结构，聚力保障民生
越是关键时期，财政资金越要坚持向民生领域倾斜，优化财政支出结构，织密扎牢民生保障网。
一方面，要强化预算管理，健全预算制度，提升资金使用效益，兜牢民生底线。只有打破基数增长和支出固化的格局，扎实推进零基预算改革，强化预算统筹，把“零钱”转化为“整钱”，才能腾挪更多财政资金支持民生。理论意义上的零基预算对于改进资源配置效率、优化支出结构十分有益，但需要面对一些实际情况。例如，对每年所有的收支都进行重新审核是一项需要消耗大量人、财、物的工作；另外，政府支出目标是多元化的，如何利用科学的评价体系将众多的支出项目进行优先排序是决策难点。因此，要实施多元化绩效评估，建立一个更为平衡、全面、具有内在价值的评价体系，而不再局限于新公共管理理论中所重视的效率、效益和经济性，更多地将人民幸福感纳入评价体系。
另一方面，要注重在教育领域持续加大投入，提升国民整体素质，为高质量发展储备丰富的人力资源。近年来，我国财政性教育经费投入持续稳步增长，尤其对高等教育发展的支持力度逐步加大。高等教育在教育强国建设中具有龙头作用，针对高等教育的财政政策是推进高等教育改革的重要引导力量和财力基础。当前，我国针对高等教育的转移支付体系还不完善，未来，中央应针对地方实际情况动态调整转移支付结构，对收支状况较好的地方高校增加科研资金支持，对收支紧张的高等院校和职业高等院校给予基础资金支持。此外，还应联动其他政策，引导高等教育投入实现多元化。
（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）
